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Casse-tête budgétaire à en perdre son latin

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Ce billet est initialement paru dans la chronique « Un œil sur la Constitution », accueillie par le Nouvel Obs, le 22 septembre

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Depuis 2024 et la disparition de toute majorité à l’Assemblée nationale, l’adoption des budgets est incertaine et houleuse. Ces deux dernières années, la loi de finances n’a pas pu être adoptée selon le calendrier prévu par la Constitution (avant le 31 décembre) et il a fallu recourir à une « loi spéciale », prorogeant l’application de la loi de finances de l’exercice précédent jusqu’à ce que la loi de finances de l’année puisse être adoptée, au mois de février.
Pour la troisième année consécutive, la séquence budgétaire promet d’être mouvementée et de constituer un véritable casse-tête pour le Gouvernement et le Premier ministre. Mais sans doute pour des raisons différentes.
On ne s’attardera pas sur le climat social, justifié notamment par la hausse des prix du carburant, face à laquelle le Gouvernement peut difficilement agir en raison de la situation économique et de la crise financière qui menace. Ce contexte ajoute à la difficulté, mais ici la forme – c’est-à-dire la façon selon laquelle le budget pourra être adopté – compte davantage que le fond – c’est-à-dire le contenu même de la loi de finances.

On peut considérer qu’il est nécessaire d’avoir un budget pour cheminer jusqu’aux élections, mais que le vrai budget ne sera adopté qu’après

La principale difficulté du Gouvernement est l’échéance électorale de 2027. La campagne s’invitera nécessairement dans le débat et il sera difficile pour les partis politiques qui entendent battre le ou les candidats du bloc central de justifier un quelconque soutien au Gouvernement. Mais paradoxalement, cette échéance est peut-être ce qui pourrait malgré tout sauver l’adoption d’un budget. Pour le comprendre, envisageons les diverses hypothèses : il n’y en a que trois.
La première : bis repetita placent. Dès lors que la loi de finances a déjà été adoptée au-delà de l’échéance du 31 décembre, pourquoi ne pourrait-elle pas l’être une nouvelle fois cette année ? Il suffirait alors d’adopter une nouvelle loi spéciale. Cependant, la situation en 2026 est différente de celle des deux années précédentes.
En effet, alors qu’en 2024 et en 2025, il s’agissait de retarder l’adoption du budget de quelques semaines, le report en 2026 serait sans doute de plusieurs mois. Car on imagine mal le Parlement réussir en janvier ce qu’il n’a pas pu faire en décembre, alors que l’élection présidentielle se tient en avril. Si cette hypothèse se vérifiait, on peut alors s’attendre à conserver la loi spéciale jusqu’à la présidentielle, voire jusqu’aux législatives qui seront organisées ensuite.
Or la loi spéciale ne fait que proroger la loi de finances de l’exercice en cours, c’est-à-dire celle pour 2026, sans possibilité de tenir compte de l’évolution de la situation économique et financière de la France. Autant dire que proroger cette loi de finances de plusieurs mois exposerait la France à des risques de crise majeure, ce dont les partis politiques ont bien conscience. Malgré leur opposition au Gouvernement, il est donc peu probable qu’ils se résignent à cette solution.
La deuxième : numquam antea. Même si la possibilité fut envisagée l’an passé, la mise en œuvre du budget par ordonnance serait inédite. L’article 47 de la Constitution permet que, si le Parlement ne s’est pas prononcé dans un délai de 70 jours, « les dispositions du projet peuvent être mises en vigueur par ordonnance ». Cette « prononciation par le Parlement » signifie que le projet de loi ne doit avoir été ni définitivement adopté, ni définitivement rejeté.
De plus, il existe un doute quant au périmètre des « dispositions du projet » concernées : s’agit-il du projet de loi tel qu’initialement déposé, ou bien peut-on intégrer des amendements votés lors de son examen ? Si cette dernière possibilité est parfois défendue, elle ne paraît guère convaincante, tant elle soulève elle-même de nombreuses questions (quels amendements, le Gouvernement peut-il en choisir certains pour en écarter d’autres, faut-il intégrer les amendements adoptés lors de la lecture en cours et interrompue par l’intervention du délai, etc. ?). Par ailleurs, les dispositions du dernier alinéa de l’article 40 de la LOLF semblent faire expressément référence au projet de loi déposé initialement.
Cette hypothèse permettrait de disposer d’un budget, mais elle est doublement dangereuse. D’une part, il est assez probable que le Gouvernement n’y survive pas et qu’une motion de censure soit immédiatement adoptée, pour sanctionner un Gouvernement qui passerait en force avec « son » budget. D’autre part, un précédent serait créé et des Gouvernements ultérieurs, moins affaiblis que l’actuel, pourraient être tentés de l’utiliser pour surmonter une discussion parlementaire, voire s’en passer. Nous y gagnerions donc un budget, mais nous y perdrions ce qu’il nous reste de démocratie.
Troisième hypothèse : more solito. Après tout, la voie traditionnelle est sans doute celle qui pourrait le plus vraisemblablement aboutir. Notre démocratie parlementaire ne s’en porterait pas plus mal. L’hypothèse de la voie « la plus traditionnelle », c’est-à-dire l’adoption d’un budget sans recourir à l’article 49, al. 3 de la Constitution, est certes peu probable.
Il est en effet exclu que les groupes opposés au Gouvernement puissent voter pour le budget, en particulier les Socialistes (67 députés) et Les Républicains (48 députés), sans parler de l’extrême droite (122 RN et 17 Ciottistes). Le vote « pour » se limiteront ainsi au socle présidentiel (Renaissance, MoDem et Horizons, soit 163 députés) et, éventuellement, à LIOT (22 députés), soit un total de 185 députés. L’ensemble de la gauche est plus nombreuse, avec 193 députés : si elle vote « contre », le budget ne peut pas être adopté selon cette voie. Cette dernière n’est donc envisageable qu’à la double condition que l’un des groupes de gauche s’abstienne et que le RN s’abstienne également. La probabilité est faible.
En revanche, sans passer en force, c’est-à-dire sans imposer des mesures trop clivantes et en permettant le débat parlementaire, le Premier ministre pourrait décider d’avoir recours à l’article 49, al. 3, in fine. Dans ce cas, il lui faudra simplement s’assurer que la motion de censure n’obtienne pas la majorité absolue, c’est-à-dire 289 députés, ce qui est parfaitement envisageable. En effet, tant les Socialistes que l’extrême droite (et il n’est même pas utile qu’ils convergent, un seul des deux suffit) peuvent considérer qu’il est nécessaire d’avoir un budget pour cheminer jusqu’aux élections, mais que le vrai budget ne sera adopté qu’après. Ils peuvent ainsi défendre une position médiane, consistant à laisser le Gouvernement assumer le budget qu’il impose par la voie du 49, al. 3 – à la condition qu’il n’ait pas de mesure urticante – et à se concentrer sur l’espoir d’une victoire en 2027.
La principale difficulté pour le Gouvernement serait alors de proposer un texte qui permette un tel compromis et qui ne soit pas mis à mal au cours de la navette parlementaire. Le chemin est étroit, digne du funambule avançant sur sa corde, mais il correspond assez à ce que pratique Sébastien Lecornu depuis son arrivée à Matignon. Gageons qu’il saura ainsi préserver notre démocratie parlementaire, au moins jusqu’aux élections de 2027. Alea jacta est !

Référendum sur le voile : la proposition du RN ne tient pas, pour au moins deux raisons

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Ce billet est initialement paru dans la chronique « Un œil sur la Constitution », accueillie par le Nouvel Obs, le 4 septembre
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Chez les journalistes, on appelle ça un « marronnier » : un sujet qui revient régulièrement, au gré des saisons. Le marronnier existe aussi en politique : certains sujets reviennent régulièrement, au gré des campagnes électorales. Tel est le cas du référendum, auxquels les candidats pensent systématiquement, mais que les élus oublient généralement. La raison est assez simple : lorsque l’on brigue les suffrages des citoyens, il est de bon goût de les convaincre qu’on se souciera de leur opinion et qu’on leur donnera la parole, mais une fois qu’on est élu, la prudence invite à le faire avec parcimonie, voire à ne pas le faire du tout.

La « saison électorale » qui s’ouvre désormais ne déroge pas à la règle et plusieurs candidats déclarés ont déjà promis de soumettre à référendum tel ou tel sujet, s’ils sont élus. Parmi ces sujets, il en est un qui revient, là encore, régulièrement, en particulier dans la bouche de l’extrême droite : le port du voile. Ainsi, des responsables du Rassemblement national ont-ils pu déclarer que la question de son interdiction totale dans l’espace public serait soumise à référendum.

Pourtant, la Constitution ne le permet pas, pour au moins deux raisons.

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Les primaires conduisent à la défaite davantage qu’elles ne contribuent à la victoire

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Ce billet est initialement paru sous forme de Tribune dans Le Monde, le 29 octobre

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Désormais que les élections municipales sont passées, l’élection présidentielle devient le sujet politique principal. La première préoccupation est celle de l’identification des candidats. Pour la plupart des partis politiques, il s’agit de fixer les règles de désignation de leur candidat respectif et, pour ce faire, plusieurs évoquent l’organisation de « primaires ». Mode de désignation très répandu sur le continent américain (et pas seulement aux États-Unis), il s’est popularisé en France depuis les années 2000, avec toutefois un succès très mitigé.

Les primaires sont précaires plutôt que salutaires, incendiaires plutôt que populaires

Il existe différents types de primaires. On en distinguera principalement trois, par souci pédagogique : la primaire « ouverte », la primaire « fermée » et la primaire « semi-ouverte ». La première permet à tous les électeurs de participer à la désignation du candidat. Elle peut même parfois être élargie aux électeurs futurs, c’est-à-dire à ceux qui deviendront électeurs car ils auront 18 ans à la date du scrutin. La deuxième n’est réservée qu’aux stricts adhérents de la structure organisatrice de la primaire, un parti politique dans la plupart des cas. C’est ce qui correspond à une désignation interne. Cette adhésion est généralement subordonnée à une ancienneté de l’adhésion, de plusieurs mois ou années. La troisième reprend le modèle de la deuxième, mais en proposant de supprimer ou substantiellement réduire le délai d’ancienneté et en offrant, par exemple, une cotisation « attractive » destinée à renforcer les effectifs du parti organisateur.

À partir de cette modélisation, on peut dresser un constat : la quasi-totalité des partis politiques, à l’exception de ceux dont les règles de fonctionnement interne ne sont pas fondamentalement démocratiques, usent depuis fort longtemps du deuxième modèle. En effet, la désignation du candidat procède d’un vote des militants, même s’il ne devait y avoir qu’un seul candidat. Le troisième modèle a notamment été mobilisé par le Parti socialiste, en vue de l’élection présidentielle de 2007 (ce même parti avait déjà organisé une primaire « fermée » avec deux candidats pour l’élection de 1995).

Le premier modèle est cependant celui que l’on a généralement tendance à associer aux primaires, désormais : revêtant une dynamique « populaire », il permet de détacher la désignation d’un candidat du parti et de son appareil. Il s’est répandu à partir de l’élection présidentielle de 2012, avec la « primaire citoyenne » organisée par le Parti socialiste et les Radicaux de gauche. Il fut repris pour l’élection de 2017, par la gauche et par la droite puis, en 2022, avec la « Primaire populaire », mais selon des modalités différentes car, alors, elle n’était pas organisée par des partis politiques, mais par un mouvement associatif.

Après ce constat, place au bilan : il est sombre. En réalité, si on se limite au premier modèle, voire au troisième, à l’exception de la primaire de 2012, aucun processus de primaire n’a permis de remporter l’élection présidentielle voire, pire et seulement pour le premier modèle, de qualifier un candidat pour le second tour. En 2022, la situation est encore plus dramatique : Christiane Taubira, candidate désignée à l’issue de la « primaire populaire », n’est même pas parvenue à récolter les 500 parrainages nécessaires à l’enregistrement de sa candidature (elle n’en a eu que 274).

Les primaires sont ainsi précaires plutôt que salutaires, incendiaires plutôt que populaires : elles conduisent à la défaite davantage qu’elles ne contribuent à la victoire. Le meilleur exemple est sans doute celui de la droite républicaine, en 2017, alors qu’il s’agissait d’une élection présidentielle qui semblait imperdable pour elle. François Fillon l’emporte sur Alain Juppé, avant d’être rattrapé par la justice. Précisément parce qu’il était « le candidat de la primaire », désigné par un vote ayant réuni plus de 4,4 millions de votants, il est politiquement impossible de le « débrancher ». Lui-même refuse de se retirer, certain qu’il était de l’emporter. Il ne sera pas qualifié au second tour. En 2007, Ségolène Royal, désignée candidate au terme d’une primaire « semi-ouverte », perd face à Nicolas Sarkozy. En 2017, Benoît Hamon, candidat de la gauche non-mélenchoniste, conduit cette dernière à 6,36%.

Il n’y a rien de surprenant à cela. Le processus de primaire conduit à creuser les divisions entre des candidats potentiels qui doivent ensuite les gommer, pour se rassembler derrière le candidat désigné. Telle est la logique d’une primaire, mais qui engendre de multiples contradictions au cours de la campagne électorale, faisant qu’une candidature perd alors en crédibilité ce qu’elle espérait gagner en légitimité. 2012 est, en quelque sorte, l’exception qui confirme la règle… et encore ! Les divisions étaient bien présentes mais ne sont réapparues qu’après l’élection présidentielle, à travers la « fronde » au sein des députés socialistes.

Quelle est alors la solution ? Faut-il s’en remettre aux sondages ? Tous les candidats doivent-ils se présenter, laissant les électeurs les départager le jour du premier tour ? Les réponses sont à trouver au sein du débat démocratique et entre les partis politiques. C’est en effet à ces derniers qu’il revient de décider s’ils souhaitent faire des alliances, avec qui et derrière qui. Ils peuvent alors s’en remettre au choix de leurs militants, voire des électeurs et on en revient à un processus de primaire, avec les risques qu’il comporte et qu’on a soulignés. Plusieurs candidatures peuvent également émerger du débat et s’imposer progressivement. Les sondages sont des indicateurs, avec le risque que l’indication ne soit pas pérenne. Au-delà, c’est grâce aux échanges entre ces candidats qu’une dynamique peut se créer, à la condition que chacun des protagonistes soit en mesure de faire primer l’intérêt de son camp sur celui de sa personne.

C’est une condition indispensable à toute victoire électorale que, précisément, la primaire ne permet pas car elle propulse une personne, davantage qu’un projet.

Pétition contre la loi Yadan : pour une complémentarité réelle entre la démocratie représentative et la démocratie directe

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Ce billet est initialement paru sous forme de chronique dans « Un œil sur la Constitution », in Nouvel Obs, le 17 avril

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Pour la deuxième fois dans notre histoire, une pétition déposée sur le site de l’Assemblée nationale a recueilli plus de 500 000 signatures : la pétition intitulée « Non à la loi Yadan » a atteint plus de 700 000 signatures. Déjà l’été dernier, la pétition s’opposant à la loi Duplomb et intitulée « Non à la Loi Duplomb — Pour la santé, la sécurité, l’intelligence collective » avait dépassé ce même seuil et atteint 2 131 368 signatures.

Le seuil de 500 000 signatures est important car, en vertu de l’article 148 du Règlement de l’Assemblée nationale, dès lors qu’il est atteint, « un débat sur un rapport relatif à une [telle] pétition […] peut être inscrit par la Conférence des présidents à l’ordre du jour » de l’Assemblée. C’est ce qui fut fait à propos de la pétition contre la loi Duplomb et le rapport, préparé au sein de la Commission des affaires économiques, avait été examiné en séance le 11 février dernier.

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