Le volet constitutionnel de la révision institutionnelle entreprise par l’Exécutif fait l’objet d’un projet de loi constitutionnelle « pour une démocratie plus représentative, responsable et efficace », actuellement soumis à l’examen du Conseil d’État et que La Constitution décodée a pu se procurer. Vous pouvez le consulter ici.

Le droit d’amendement est une prérogative essentielle des parlementaires.

Il avait ainsi fait l’objet d’une vive polémique lorsqu’il avait été question de le contingenter proportionnellement aux effectifs des groupes parlementaires. En réalité cette proposition ne dupait personne tant elle était grossière et n’avait aucune chance d’être validée ni par le Parlement ni, vraisemblablement, par le Conseil constitutionnel.

Le projet abandonne cette idée farfelue mais modifie néanmoins les articles 41 et 45 de la Constitution (article 3), en introduisant un double durcissement. D’une part, dès la première lecture, les amendements « sans lien direct avec le texte déposé ou transmis » seront irrecevables. D’autre part, la nouvelle irrecevabilité de l’article 41 est alignée sur celle de l’article 40 : les propositions de loi et amendements qui ne sont pas du domaine de la loi, ainsi que, désormais, les dispositions dépourvues de portée normative, « ne sont pas recevables » (irrecevabilité absolue) alors qu’auparavant, il était simplement loisible au Gouvernement ou au président de l’assemblée saisie d’« opposer l’irrecevabilité » (irrecevabilité relative). Tel est encore le cas, en revanche, à l’égard des propositions de loi ou amendements qui seraient contraires à une habilitation (nécessairement temporaire) à agir par ordonnances, sur le fondement de l’article 38.

La première conséquence est que la recevabilité sera appréciée a priori (au moment du dépôt) et non plus a posteriori (au moment de l’examen) : c’est le cas pour l’article 40, le président de la Commission des finances appréciant la recevabilité des amendements. La tâche pourrait ainsi être confiée au président de l’assemblée concernée ou au président de la Commission saisie (du moins pour les amendements).

Même si l’on sait que le Conseil constitutionnel a retenu une jurisprudence assez souple à l’égard de l’article 40 (refusant de contrôler sa violation, sauf à ce que l’irrecevabilité ait été évoquée devant le Parlement), on peut néanmoins s’attendre à un durcissement de la recevabilité des amendements.

En soi, ce n’est pas un mal : il est temps que le droit d’amendement s’exerce de façon raisonnée et raisonnable, afin d’éviter les lois trop longues, peu compréhensibles et les détournements de procédure, consistant à passer par amendement ce qui aurait dû être soumis au Conseil d’État, dans un projet de loi. Car cette restriction s’appliquera également à l’Exécutif… à la condition, toutefois, que ce durcissement ne voie pas se vérifier une inquiétude.

En effet, à l’égard de l’article 40, le président de la Commission des finances est issu de l’opposition, offrant ainsi un gage de neutralité à l’examen de la recevabilité. Mais ce n’est le cas ni des autres présidents de Commissions ni du président de l’assemblée saisie, sauf au Sénat, en fonction des configurations. Il ne faudrait donc pas que le durcissement soit intense pour l’opposition et clément pour la majorité.

Enfin, on peut s’interroger sur la position qu’adoptera le Conseil constitutionnel à l’égard de l’ensemble de ces irrecevabilités, qui ne sont pas pleinement nouvelles. Il sanctionne déjà les neutrons et cavaliers législatifs, c’est-à-dire, respectivement, les dispositions dépourvues de portée normative et celles qui, introduites par amendement, sont sans lien avec le texte (l’intensité du lien étant fonction de l’état d’avancement de la discussion).

Maintiendra-t-il cette jurisprudence ou bien s’alignera-t-il sur ce qu’il pratique à l’égard de l’article 40, imposant alors que l’irrecevabilité soit d’abord mentionnée au Parlement ? À l’inverse, renversera-t-il sa jurisprudence de l’article 40 pour considérer qu’il est désormais compétent pour sanctionner toute irrecevabilité, même soulevée pour la première fois devant lui ? L’avenir le dira. Gageons qu’il sera inspiré par le souci de préserver et renforcer la qualité de la loi.

L’article 4 du projet de loi constitutionnelle concerne le droit d’amendement en séance. Il constitutionnalise ce qui a été introduit au Sénat, par modification du Règlement : la possibilité d’amender un texte seulement en commission, pour réserver à la séance le seul soin de valider l’ensemble. À condition d’en user sans en abuser, cela mérite d’être accueilli favorablement.

L’article 14 du projet de loi constitutionnelle transforme le Conseil économique, social et environnemental en « Chambre de la participation citoyenne », tout en réduisant d’un tiers ses effectifs, de 233 à 155 membres, qui représenteront la « société civile ».

Un mot, d’abord, sur cette nouvelle dénomination : elle est pour le moins datée, renvoyant à un vocabulaire de la III^e République où l’on parlait encore de « Chambres des députés ». Est-ce donc cela le « nouveau monde » ? Un « Conseil » ou une « Assemblée » aurait été plus contemporain.

Un autre mot, ensuite, sur ce qu’elle représente : la « société civile » s’oppose, me semble-t-il, à la société militaire. Or, depuis le Maréchal Pétain ou le Général de Gaulle, les institutions politiques ne sont plus composées de militaires, presque ès qualités. Une référence à la société « civique » ou, généralement, aux « activités socioéconomiques » aurait été préférable.

Cette « Chambre » aurait pu permettre de constitutionnaliser des nouveaux mécanismes de démocratie directe, marquant ainsi la réforme d’une réelle modernité. En réalité, rien de tout cela, à ce stade : elle a vocation à détenir, à l’instar du CESE actuel, un rôle principalement consultatif, quoique pas exclusivement.

Elle organisera des « consultations du public » – sans autre précision – et sera consultée sur les projets de loi à caractère économique, social et environnemental. Tout autre projet ou proposition de loi pourra également lui être soumis, notamment les projets de loi de finances, de financement de la sécurité sociale, ou de programmation pluriannuelle des finances publiques. Elle recueillera également des pétitions, dans les conditions fixées par une loi organique et pourra décider de ses suites, y compris au sein des assemblées parlementaires.

Tout cela est vaste et vague, donc bâclé.

Sans parler des « consultations du public », dont on ne saisit ni l’objet ni les finalités, on comprend que les suites parlementaires des pétitions peuvent consister en des propositions de loi, voire des amendements (même si les délais risquent de rendre cela impossible), sans que l’on sache si elles devront être examinées, ou si elles seront simplement déposées. D’ailleurs, la « Chambre » disposera-t-elle d’un droit d’initiative législative ? On en doute à ce stade car, pour ce faire, il faudrait également modifier l’article 39 de la Constitution, qui limite ses détenteurs au Premier ministre et aux membres du Parlement.

Si l’on souhaite effectivement attribuer un rôle à cette « Chambre » modernisée, il serait judicieux de préciser ses prérogatives, afin d’éviter que la loi organique ne la transforme en « antichambre », où l’on patiente, on discute mais où rien ne se décide officiellement.

Enfin, en guise de modernisation et parce que le Chef de l’État l’avait proposé lorsqu’il était en campagne, il aurait été bienvenu d’insérer le numérique dans ce nouveau dispositif, au moins en reconnaissant la nécessité d’adapter la démocratie aux possibilités offertes désormais par la technique. Cela aurait permis de lui octroyer une reconnaissance constitutionnelle en tant que moyen de participation démocratique. L’intention figure d’ailleurs dans l’exposé des motifs du projet de loi : on regrette qu’elle ne se transforme pas en disposition. Il n’est pas encore trop tard pour bien faire.

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Une coalition internationale, composée des États-Unis, de la France et du Royaume-Uni, a bombardé des sites stratégiques en Syrie, où étaient stockées des armes chimiques, dans la nuit de vendredi à samedi.

Il était temps !

Il ne s’agit nullement de soutenir qu’une riposte militaire et armée soit systématiquement la solution à une impasse diplomatique et politique. Il ne s’agit pas davantage de démontrer que le recours à des bombardements constitue une façon efficace de s’affirmer sur la scène internationale, ou qu’il faudrait désormais mener une politique belliqueuse.

La diplomatie devrait être la voie exclusive à toutes les situations de conflit.

Mais il arrive qu’elle ne suffise pas et que, malgré des efforts longuement et effectivement déployés, on se retrouve dans une impasse. Le temps pourrait alors permettre d’aboutir à un règlement pacifique, mais encore faut-il en disposer.

Or lorsqu’un dictateur tortionnaire bombarde avec des armes chimiques son propre peuple, violant ainsi les règles internationales les plus essentielles, le temps fait défaut. D’autant plus qu’il n’en est pas à son coup d’essai et que cela fait presque cinq ans qu’une telle riposte aurait dû être menée, lorsque, en août 2013, ce même Bachar el Assad avait lâché du gaz sarin sur les faubourgs de Damas.

À l’époque, le Président de la République était prêt à mener une action internationale, mais il a dû renoncer faute du soutien de Barack Obama et de David Cameron, que l’on peut qualifier de lâcheté ou de « dérobade ». On a vu où cela a conduit, cinq ans plus tard.

À cette action militaire, on oppose aujourd’hui deux arguments juridiques : son illégalité internationale, puisqu’il n’y avait aucun mandat, notamment des Nations Unies, et l’absence de vote au Parlement, permettant à la France d’y participer. L’un et l’autre ne tiennent pas.

Il est vrai que le Conseil de sécurité des Nations Unies n’avait pas autorisé cette riposte. Ce n’est toutefois pas faute d’avoir tenté, à de multiples reprises, d’obtenir une résolution permettant d’agir : douze fois, la Russie, membre permanent du Conseil de sécurité et disposant, à ce titre, d’un droit de veto, s’y est opposée, en tant qu’alliée du régime syrien.

De surcroît, une résolution 2118 avait été adoptée à l’unanimité en septembre 2013, qui considérait l’emploi d’armes chimiques en République arabe syrienne comme une menace contre la paix et la sécurité internationales. Cette même résolution actait la décision, si elle était violée, d’imposer des mesures en vertu du Chapitre VII de la Charte des Nations Unies, soit la possibilité d’employer la force armée, en cas de menace contre la paix.

Or en utilisant à nouveau des armes chimiques, le régime syrien a violé la résolution de 2013. Surtout, lorsque des populations civiles sont attaquées, a fortiori avec des armes prohibées par le droit international auquel la Syrie est partie, c’est la communauté internationale qui est menacée.

Il s’agissait donc d’une réaction à une illégalité, par un rappel à la légalité et non d’une action illégale. Remarquons ainsi que le Conseil de sécurité a refusé de la condamner.

Sur le plan constitutionnel interne, une autorisation du Parlement n’était ni requise ni judicieuse. D’abord, l’article 35 de la Constitution n’impose un vote du Parlement que pour déclarer la guerre ou pour prolonger, au-delà de quatre mois, une intervention étrangère. L’intervention initiale, quant à elle, ne doit faire l’objet que d’une information, « au plus tard trois jours après [son] début ». C’est ce qui doit avoir lieu ce lundi, à 17h, lors d’une déclaration du Gouvernement devant chaque assemblée, suivi d’un débat (sans vote).

D’ailleurs, il serait peu judicieux qu’une telle autorisation ait lieu a priori et l’on ne peut que privilégier l’information a posteriori, gage de transparence démocratique. D’abord, bien que chef des armées désigné et légitimé par la Constitution, le Président de la République ne prend pas seul toute décision militaire. Appuyé par un état-major personnel et ordonnant à l’État-major des armées, il se prononce au regard de conseils experts et agit, pour les décisions qui s’y prêtent, au moyen d’actes soumis au contreseing du Premier ministre et des ministres responsables.

Ensuite, l’information du Parlement permet à ce dernier, s’il le juge nécessaire, de réagir politiquement, soit par la mise en cause de la responsabilité du Gouvernement, qui a contresigné, soit directement par la destitution du chef de l’État, qui a décidé.

Enfin et surtout, une autorisation préalable rendrait publique une attaque qui doit rester secrète, au moins a minima, pour demeurer efficace. Le droit ne saurait s’abstraire des évidences tactiques.

Néanmoins, désormais, la voie diplomatique et collégiale doit être privilégiée. Il ne faudrait pas que cela ouvre une escalade, notamment à l’égard d’autres régimes qui sont opposés aux États-Unis. Il ne faudrait pas davantage que le Président de la République continue à agir seul, avec les États-Unis et le Royaume-Uni, sans un soutien international beaucoup plus large.

Et puisque celui des Nations Unies peut difficilement être obtenu, il faut en appeler à l’Union européenne, pour qu’elle prenne une décision officielle, au-delà de la déclaration de Donald Tusk. Il serait temps…

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Sur la réforme des institutions, le Gouvernement commet une triple erreur : sur l’instant, sur la méthode, sur le fond. On s’interroge ainsi fortement sur les chances de succès de cette réforme.

Alors que pendant neuf mois il a bénéficié d’une légitimité forte et qu’il était soutenu par une majorité qui dépassait son seul parti politique, il choisit un moment de crispations pour amorcer le processus de réforme institutionnelle. Cette réforme se décompose en une loi constitutionnelle, une autre organique, une troisième ordinaire. Si les deux dernières peuvent être adoptées, en lecture définitive, par la seule Assemblée nationale (à l’exception des dispositions spécifiques au Sénat, pour la loi organique, telle la réduction du nombre de sénateurs), la première requiert d’abord un accord entre les deux chambres sur un texte identique, puis une ratification référendaire ou par le Congrès, à la majorité des 3/5^e des suffrages exprimés.

Nul doute, ainsi, que le Sénat subordonnera son vote de la loi constitutionnelle à un accord général, sur l’ensemble de la réforme. Et bien mal inspiré serait le Président de la République qui essaiera de passer en force, sur ce sujet, contre Gérard Larcher, en tentant notamment le recours au référendum.

La méthode, également, est erronée. Quand donc un Président comprendra-t-il que, s’il dispose certes de l’initiative de la révision constitutionnelle, seul le Parlement peut la voter ?

Cela signifie que son accord est indispensable. Et, pour le garantir, autant associer d’emblée les parlementaires à la préparation de la révision, dans le cadre d’un processus transparent comme une commission constitutionnelle paritaire, associant députés et sénateurs de tous les groupes. En menant des négociations aussi obscures que secrètes pour, finalement, imposer un texte, l’Exécutif ne s’assure pas l’indispensable soutien parlementaire. En menant une préparation conjointe et transparente, il est alors plus difficile pour ceux qui ont préparé la réforme de refuser de la voter.

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Tout Président de la République en exercice veut marquer la Constitution de son empreinte. Tous, ou presque, y sont parvenus.

Sans parler du Général de Gaulle, qui établit la Constitution de la Ve République en 1958 et la révisa par référendum en 1962, l’histoire retiendra Valéry Giscard d’Estaing pour la saisine parlementaire du Conseil constitutionnel, François Mitterrand pour l’ouverture à l’Union européenne, Jacques Chirac (et Lionel Jospin) pour la parité et le quinquennat, Jacques Chirac (seul) avec la Charte de l’environnement et le statut pénal du chef de l’État, Nicolas Sarkozy pour la QPC et l’ampleur inédite de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, dernière en date.

Les deux seuls Présidents à ne pas avoir touché la Constitution sont ainsi Georges Pompidou et François Hollande. Ce n’est pas faute d’avoir essayé. Le premier voulut (déjà) introduire le quinquennat, mais renonça à convoquer le Congrès, sachant que la majorité serait insuffisante. Le second voulut entreprendre des réformes à deux reprises, en janvier 2013 puis en novembre 2015, mais dut à chaque fois renoncer, faute de majorité politique.

C’est dire si une révision constitutionnelle impose d’être négociée, pour traduire un certain consensus, puisqu’il faut nécessairement l’accord entre les deux chambres, puis avec 3/5^e des parlementaires ou avec le peuple. L’une et l’autre condition ne sont jamais qu’une formalité.

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