Ce billet est initialement paru dans la chronique « Un œil sur la Constitution », accueillie par le Nouvel Obs, le 22 octobre
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Le 17 octobre restera incontestablement marqué dans l’histoire de notre République, en particulier dans celle des deux quinquennats d’Emmanuel Macron. D’autant plus qu’il a pris l’initiative d’une allocution télévisée, le 18 octobre, ce qui soulignait l’importance et la gravité de la situation. Néanmoins, sur le plan institutionnel, lors de cette allocution, le Président de la République a certainement perdu une belle occasion de se taire.
Face à une situation de crise, résultant de troubles graves et importants à l’ordre public, telles les violences, les émeutes, les pillages qu’on a pu voir les 17 et 18 octobre, notre droit offre divers niveaux de réponse. Un seul d’entre eux impose que le chef de l’État s’adresse aux Français : l’activation de l’article 16 de la Constitution (que certains, comme le maire d’Orléans, ont réclamé).
Obligatoire pour l’article 16, traditionnelle pour l’état d’urgence, l’allocution présidentielle est superfétatoire dans le cas présent
Cet article lui permet de prendre directement toutes les mesures imposées par les circonstances pour rétablir l’ordre : ce sont les « pouvoirs exceptionnels », exercés par le seul Président de la République, dans des circonstances non moins exceptionnelles. Cet article n’a été activé qu’une seule fois dans notre histoire, entre le 23 avril et le 29 septembre 1961, par le Général de Gaulle, pour contenir le putsch des généraux à Alger. La situation actuelle ne relève pas des conditions précises qui doivent être réunies pour son activation et qui sont prévues par la Constitution.
D’une part, le fonctionnement régulier des pouvoirs publics constitutionnels doit être interrompu. S’il est certain que les pouvoirs publics ont montré un sérieux dysfonctionnement quant à la gestion des émeutes et leur anticipation, il ne s’agit pas des pouvoirs publics « constitutionnels » et leur fonctionnement n’a pas été « interrompu ». Ces pouvoirs publics constitutionnels sont en effet ceux que la Constitution établit, à savoir la Présidence de la République, le Gouvernement, le Parlement, le Conseil constitutionnel. D’autre part, une seconde condition devrait également être réunie : il doit y avoir une menace grave et immédiate sur les institutions de la République, l’indépendance de la nation, l’intégrité de son territoire ou l’exécution de ses engagements internationaux. Or aucun de ces éléments ne semblent menacés de la sorte.
Par conséquent, ce levier constitutionnel ne peut pas être activé – et c’est heureux. Il ne doit l’être qu’en ultime recours – et, à ce titre, son activation par le Général de Gaulle en 1961 paraît elle-même contestable – tant il est attentatoire à l’équilibre des pouvoirs, une seule autorité les concentrant tous. En dépit de la gravité de ces émeutes, elle ne justifie certainement pas de recourir à cet article.
Un deuxième niveau de réponse est l’état d’urgence, déjà décrété en 2015, après les attentats du 13 novembre ou en 2005, lors des émeutes urbaines, déclenchées après la mort de deux adolescents qui fuyaient un contrôle de police. Ce régime permet de prendre des mesures exceptionnelles, pendant une durée limitée (douze jours lors de son activation, puis une durée librement fixée par le Parlement lors de sa prorogation). En particulier, il est possible de prononcer des couvre-feux, des assignations à résidence, de décider la fermeture de lieux de réunion, d’interdire les rassemblements et d’ordonner des perquisitions administratives.
Si son activation est décidée par un décret en Conseil des ministres, donc à l’initiative du Président de la République, rien ne l’oblige à prendre la parole. Pour autant, Jacques Chirac (en 2005) et François Hollande (en 2015) s’était – au moins brièvement – adressés aux Français, pour exposer et justifier leur décision.
En réponse aux émeutes actuelles, plusieurs responsables politiques en ont appelé à ce régime dérogatoire au droit commun et attentatoire à nos droits et libertés. Ils n’ont pas été entendus et l’état d’urgence n’a été ni décrété, ni évoqué par le Président de la République. C’est sage. En effet, répondre à cette crise par de telles mesures auraient confirmé l’incompétence du Gouvernement et, en particulier, du Ministre de l’Intérieur à gérer et prévenir des violences en lien avec des manifestations et des tensions sociales. S’il est incontestable que le Ministère de l’Intérieur a été pris de cours face à l’ampleur de la mobilisation et mode opératoire des casseurs, il est encore en mesure d’assurer la sécurité dans nos rues, sans devoir recourir à des mesures dérogatoires.
Ainsi, un troisième niveau de réponse a été mobilisé : celui qu’offre le droit commun. Dans ce cadre, Premier ministre, Ministre de l’Intérieur, Préfets et Maires disposent de prérogatives pour maintenir l’ordre et, en particulier, de prendre certaines mesures spécifiques au regard des circonstances de temps et de lieux. Les actuelles mesures de couvre-feu ont été prises sur ce fondement. De même, notre droit impose que toute manifestation fasse l’objet d’une déclaration préalable et il est possible de l’interdire, à condition que la manifestation projetée soit de nature à troubler l’ordre public. Ce trouble doit alors être justifié et le juge contrôle strictement l’interdiction, considérant que le trouble doit être majeur et qu’il ne peut pas être contenu autrement que par l’interdiction, cette dernière ne pouvant être prononcée qu’en ultime recours (et d’ailleurs, fréquemment, des interdictions sont annulées par le juge).
Les mesures adoptées paraissent, pour l’heure, être parvenues à éviter que les émeutes ne se multiplient et perdurent. On peut ainsi se réjouir que ce soit le niveau le moins attentatoires à nos droits et libertés qui aient été mobilisés. Et c’est pourquoi l’allocution du chef de l’État paraît dépourvue de toute utilité : obligatoire pour l’article 16, traditionnelle et bienvenue pour l’état d’urgence, elle est totalement superfétatoire dans le cas présent, d’autant plus qu’il n’a formulé aucune proposition. Elle pourrait même être contreproductive, banalisant un exercice qui doit demeurer rare pour être solennel et justifier son importance. À supposer que la situation ne s’aggrave et qu’un autre niveau de réponse doive être mobilisé, il lui faudra alors sans doute s’exprimer à nouveau.
Mais ce sera devenu « une fois de plus ».